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論新形勢下的環境司法保護
來源: 時間:2017-08-11

 

 

   【摘要】黨的十八大提出建設生態文明的要求,從而實現了我國社會建設“五位一體”的總體發展布局。生態文明的建設,離不開生態環境的保護,而環境司法保護是建設生態文明的重要配套措施。環境保護是功在當代、利在千秋的事業。改革開放三十余年來, 面對日益嚴峻的環境污染問題,我國已經制訂了30余部與治理環境污染、保護生態環境有關的法律法規,加強了環境法治建設。但是,有法不依,執法不嚴、違法不究現象較為突出,對生態環境的司法保護未能達到立法的預期目的。本文在闡述了環境司法保護的概念以及我國生態環境司法保護現狀的基礎上,著重探討如何加強環境司法保護的相關實踐措施,為新形勢下加強我國環境司法保護力度指明方向。

  關鍵詞   環境司法  環境司法保護  司法建議

 一、 環境司法保護的概念

環境司法保護是指包括行政主管機關、公安機關、檢察機關和審判機關在內的國家行政、司法機關,根據各自法定職責以行政執法、立案偵查、提起公訴、審判和執行等形式,依法保護環境的行為。環境司法保護的目的,就是通過我國司法部門的有效審判或者作為最大限度地懲戒破壞環境的行為,減少環境問題,或者使已有的環境問題等到緩解和解決。我國環境的司法保護,在實踐中根據受案范圍劃分為民事訴訟司法保護、行政訴訟司法保護、刑事訴訟司法保護三種類別。 

厘清環境司法保護概念有助于全面認識其規律性,環境的司法保護不能僅僅依靠人民檢察院實現,還必須與環境保護的其他方式以及由行政主管機關、公安機關、人民法院構成一個司法保護系統來相輔完成。

二、我國環境污染的現狀

我國環境污染問題十分普遍,其中最為嚴重的當屬空氣污染和水污染。造成嚴重污染的原因很多,最主要的有以下幾個方面的原因:
    1、發達國家高能耗、高污染產業的轉移。我國地方政府,保持著傳統的發展觀,為了發展地方經濟,大量引進這類企業,還給予各種優惠政策,一定程度上加劇環境污染。國內中小企業,不重視保護環境。甚至凈化污染物的設備只是擺設,是為了應付檢查而設置的,平時隨意排污,地方政府為了追求經濟效益,以犧牲環境作為代價。
    2、政府有關部門只追求經濟指標,不顧老百姓的死活。企業出現的重大污染事件,政府有關部門瀆職,未追究其污染原因。
     3、對于造成污染的企業,處理不力,懲戒力度不夠。發生了大的污染事故,只是象征性的罰款,起不了警示作用,當地政府甚至于包庇縱容。
     4、對于洋垃圾走私的處理不力,以至于有的地方、有的人敢于從國外搞了洋垃圾來賺錢,卻污染了自己的環境。
     5、城市的盲目擴大、發展,忽視公共交通,不切實際地發展私家車,造成交通堵塞,機動車尾氣排放嚴重污染大氣環境。
   總的來說,我國環境污染呈現出污染面廣、導致污染的原因復雜,環境污染治理不及時、不徹底、環境司法保護滯后等特點。 

 三、環境司法保護的現狀

(一)有法不依、執法不嚴現象較為突出,消極執法、執法不到位、不作為的現象在一些地方嚴重存在。有些地方的環境監察隊伍在工作中嚴重脫離群眾,對群眾反映的環境破壞問題熟視無睹、不聞不問。導致群眾的意見很大,以至于越級上訪者有增無減。還有些地方的有關執法部門放松日常監管,依賴專項行動,經常性的工作采取突擊抓的方式,致使工作陷入被動,當遇到重大的損害環境行為或事件時,往往采用重點治理、專項整治的方式來應對。這種權宜之計顯然也影響到環保的執法力度的長效發揮,甚至會使違法者產生僥幸心理,起到負面效應。

()檢察院發揮生態環境司法保護檢察職能途徑相對單一

人民檢察院主要通過行使檢察權來完成自己的任務,檢察機關保護環境的途徑依然是運用批捕、起訴職能,工作相對被動。近年來隨著國家生態環境保護法制的轉型,檢察機關充分發揮反瀆職能,從配合有關部門處理重大環境安全事故和環境污染事件,到積極主動查辦國家機關工作人員危害能源資源和破壞生態環境的瀆職犯罪案件,但仍然是傳統職能的發揮。  

    (三)地方保護主義干擾環保執法的現象依然存在。個別地方環境保護意識淡漠,重經濟、輕環境,盲目引進重污染項目,形成了引進容易治理難,關停更難的困難局面。對環保執法工作不支持,甚至干預執法,轄區環境污染問題久治不愈,環境糾紛不斷。

    ()環境司法保護機制不健全,相關法律處刑輕。

  目前,我國現行的生態環境司法機制管理資源分散,協作執法效率較低,行政部門與司法機關協作工作并不協調統一,影響了生態環境保護的司法與執法效果。我國《環境保護法》第7條規定:“縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門,對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理。”但是環保部門是政府的一個專門機構,和政府保持著千絲萬縷的聯系,要想獨立行使職權而不受地方政府的干涉幾乎不可能。縱觀我國近年來的環境司法,進入訴訟程序的環境污染案件寥寥無幾,我國目前環境管理的主要手段仍然是命令控制性環境政策,經濟和法律手段應用明顯不足,難以與經濟、社會發展的現狀相適應。

    ()公眾對環境司法保護的相關法律知識匱乏。

公眾生態環境保護意識不高難以為司法保護打下群眾基礎。部分企業片面追求經濟利益,忽略了自身的責任,明知違法依然鋌而走險;部分公民對生態環境保護法規不了解,破壞了生態環境觸犯了法律而不自知。在河南省輝縣市人民檢察院偵辦的一起濫伐林木案件中,伐樹人與賣樹人都缺乏基本的環境法律常識,認為對林木擁有所有權就可以不辦理采伐許可證而任意采伐,因數量較大觸犯刑法受到了法律的制裁。這起案件,不僅當事人生態環境司法保護意識淡薄,也暴露了生態環境法制宣傳的缺失。

四、環境司法保護不利的原因

  據學者統計,從現有數量不多的環境犯罪案例來看,一旦案件被起訴到法院,被告人被定罪的幾率超過95%。因此,環境犯罪案件數量的太少的主要原因不在法院,而是在提起公訴之前的階段就出了問題。“提起公訴之前的階段”包括環境監管部門將案件移送給公安機關、公安機關偵查后將案件移送給檢察院、檢察院審查之后提起公訴三個環節。實踐中涉嫌污染環境罪的案件很少進入司法程序的問題往往出在環境監管部門將案件移送給公安機關的第一個“移送”環節。

  自200311月環境監察局設立以來,共作出環境行政處罰決定的案件數() 達到101325(),成績顯著。但是,整個環境監管體系存在機構職能設置分散、內部組織架構重復、環境執法缺乏協調配合等問題,以罰款為主的環境行政執法懲罰力度小,對違法者的震懾力不足,對于防止環境惡化未能起到有效遏制作用。同時,由于環境監管機構未能與司法機構形成有效銜接,案件很少移送到司法機關,往往以罰代刑,致使很多本應被追究刑事責任的違法者逃脫了法律制裁。最終由于“守法成本高,違法成本低”,環境違法行為屢禁不止,甚至愈演愈烈,環境行政執法和環境刑事司法均未能有效阻止生態環境的進一步惡化.環境監管部門未能將案件依法“移送”是造成環境刑事案件付諸闕如的直接原因。那么,為什么環境監管部門不能依法“移送”案件?究其原因,一方面,由于環境違法行為具有隱蔽性、復雜性的特點,違法行為難發現、難界定,環保監管部門工作不到位,環境執法能力欠缺,未能及時發現環境違法犯罪。另一方面,是地方、部門保護主義的干擾以及案件移送監督機制的缺失。地方政府與違法者往往有直接的經濟利益關系,強烈反對環保部門嚴厲處罰污染企業。在現有的行政管理體制下,環境監管部門作為地方政府中的弱勢部門,接受當地政府的直接領導,為了維護當地經濟利益發展,環境監管部門很難做到嚴格執法,實踐中環境監管部門不作為,對許多嚴重污染環境的建設或生產不聞不問,甚至包庇、縱容環保執法人員失職、瀆職情形屢見不鮮。同時由于污染環境事故,特別是重大的污染環境事故經常會涉及環境監管失職(負有環境監管職責的環保部門工作人員有可能構成環境監管失職罪),因此對于發現的污染環境行為,即便有可能已經構成犯罪,往往以罰代刑,極少向公安機關移送。另外,本來政府、公安機關、檢察院對環境監管部門的移送行為具有監督的權力,但由于缺乏明確的監督機構并且處罰的規定過于原則化,使得監督移送的程序流于形式。

   五、環境司法保護的對策與建議

  (一)加大對環境保護的司法監督力度

  目前,環保的行政執法和司法方面亟待加強。存在著執法不嚴,怠于履職等問題。一些行政機關擔心,嚴格環境保護執法會給地方經濟發展制造障礙,對一些重大工程項目的環評審查敷衍了事;對地方利稅大戶的環境污染行為不愿管理、不敢管理;對違法當事人的處理,根據其與執法人員關系的親疏遠近,選擇性執法,有的以罰代管,罰而不管,執法不嚴、執法不公,等等。這些情況造成現有的法律制度效果未能完全顯現,嚴重損害了法治的權威。同時,在一定程度上存在重行政、輕訴訟的情況。我國目前環境管理的主要手段仍然是命令控制性環境政策,經濟和法律手段應用明顯不足,難以與經濟、社會發展的現狀相適應。

鑒于此,我們要積極推動建立環境保護聯動執法監督工作機制,建立健全與環保、國土、林業、農委、城管、工商等職能部門信息共享、線索移送、共同配合、共同預防為主要內容的行政執法與刑事司法銜接制度,在環保等部門設立檢察官辦公室,適時開展聯合查辦嚴重破壞生態環境違法犯罪行為專項整治行動,形成打擊合力。建立監管部門責任機制。在相關監管部門建立目標責任機制、執法檢查機制、責任追究機制和社會監督機制,只要發生了污染環境、破壞資源的行為,不論是否造成實際的危害結果,只要危害行為屬實,達到一定的持續時間、數量或程度,都應當追究相關人員的責任。 

(二)建立環境司法保護協作機制

  環境司法保護協作機制是指審判、檢察、公安等一線司法部門在辦理生態環境司法保護的案件時,與環保局、國土局、工商局、質監局、安監局等行政執法部門分工負責、互相配合和互相制約的司法協作配合機制。環境司法保護協作機制可以將本轄區的生態環境保護案件信息進行系統整合和資源共享,以便于聯合開展打擊破壞生態環境的專項行動,有力的打擊侵害生態環境的違法犯罪行為。

  加強對環境保護執法司法活動的法律監督。依托行政執法與刑事司法銜接機制,會同有關部門,對破壞環境資源類案件線索的受理、立案、查處等情況進行集中排查,堅決監督糾正有案不移、有案不立和以罰代刑等問題。

  ()充實檢察機關環境學科專業人員,增設檢察官專業化培訓

  對于環境權這樣一種融合了各種社會權的救濟,檢察官需要轉變傳統觀念,既考慮到公民利益的實現,又要考慮到公共利益的實現,既要考慮環境損害行為的破壞性,又要考慮到企業經營行為的正當性,既要鼓勵公民的生態環境司法保護行為,又要監督政府履行保護生態環境義務的行為。

  針對中國現在的檢察隊伍現狀,應著力從優化檢察資源和充實檢察機關專業人員兩個方面入手,以解決檢察機關人員的環境專業知識缺乏、法律適用能力不夠、環境法思維認同程度不高的問題。首先要充分利用現有資源,大力加強對從事環境案件審理的檢察官的環境專業知識與技能的培訓;其次應吸收專業人才,從有專業知識、專業經驗的人士中選拔優秀者進入檢察官隊伍,以充實審判力量,迅速形成合理的人才結構。

  ()加強環境司法保護普法宣傳力度

 要想在全社會掀起生態環境保護浪潮,營造良好的環保氛圍,生態環境保護法治必須通過各種有效途徑得到全面宣傳。當前,要著重對廣大排污單位進行生態環境保護法治宣傳,促使其學習并貫徹國家生態環境保護法律及政策,以提高其守法意識和責任意識,自覺接受監督和治理,營造公平合理的競爭環境;同時對社會公眾進行生態環境保護法治宣傳,強化其生態環境司法保護觀念,啟蒙其環境訴訟意識,配合媒體的監督形成生態環境司法保護的強大合力,以督促排污企業及相關行政主管部門依法履行監督治理職責。公眾生態環境保護法治意識的不斷增強為社會管理法治化水平的提高發揮著不容忽視的作用。

(五)牢固樹立現代環境司法理念

思路決定出路,理念引領行動。要想審理好各類環境資源案件,就要牢固樹立現代環境司法理念。在環境資源案件審判過程中,除了損害擔責、全面賠償原則之外,還注重樹立了生態修復理念和環境優先理念。

注重環境修復理念,就是在審判環境資源案件中,既要嚴厲打擊環境資源犯罪、穩妥審理好環境侵權案件,又要統籌處理好環境資源和諧、持續、健康發展。維護群眾在健康、舒適、優美環境中生存和發展的權利,給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園。

注重環境優先理念,就是要妥善處理好經濟發展與環境保護的關系。在環境資源審判案件中,既要依法保護環境資源,又要妥善處理經濟發展。樹立堅守底線、依法裁判理念,敢于堅持原則,排除干擾,依法公正行使審判權,實現地方經濟綠色、循環、低碳、可持續發展。

注意公眾參與理念,就是要審理環境資源案件,特別是環境公益訴訟案件中,要樹立綠色惠民、公眾參與理念,堅持專業審判與公眾參與結合,讓群眾切身感受到司法對環境權益的關懷和保障。

    五、結語

  保護生態環境,建設美麗中國,僅靠檢察機關一己之力遠遠不夠,檢察機關需要政策的支持,也要進一步加強對內對外的協作配合,更需要社會公眾提高環境司法保護意識,這對于基層檢察院來說任重道遠,基層法院更需要從制度、法律以及各個案件中積累相關的辦案經驗,從而能夠形成一整套的辦案理念。環境保護涉及社會的方方面面,需要全社會轉變思想,重視環境保護,制定既符合我國國情,又能與國際接軌的環保制度,同時,加大執法力度,使法律得到普遍的遵守,這樣才能實現新形勢下的環境司法保護。

    參考文獻:

  [1]張小秀、謝建山《論生態環境的司法保護》,2013.02.04.

  [2]劉錫秋《生態環境司法保護的概念和規律芻議》,《時代主人》2012年第9.

[3]鄧俊明《環境司法保護的困境、成因和選擇》,2012.02.20.

   [4],環境與資源保護法學(第二版),高等教育出版社

   [5],環境法制度論,

 

作者簡介:曾向前,湖南乾越律師事務所主任律師

          段亞敏,湖南乾越律師事務所實習律師

聯系方式:曾向前,電話:13574553301  郵箱:[email protected]

段亞敏,電話:18578759187  郵箱:[email protected]

 


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